我国低空空域使用及管理状况

　　低空空域管理改革是一项跨体制而又庞大的系统工程，改革任务复杂而又艰巨。低空空域管理与通用航空发展之间的关系也是舆论焦点。马凯副总理说过，低空空域管理改革之根本是促进通用航空产业发展。为此，客观、公正地认识和把握我国低空空域资源及管理和使用情况，对于空域管理部门制定空域管理政策和落实改革举措、各级政府进行通航产业布局、企业开展通航领域投资都具有重要的决策参考价值。

　　一、我国低空空域资源状况

　　谈通用航空，大家习惯拿我国与美国相比，两国国土面积相当，经济基础差距不算太大，通用飞机拥有量却差距悬殊。国土面积相近，容易给人直观感觉两国可使用空域资源相近，而事实上，我国可利用空域资源、特别是低空空域资源与美国相差甚远，通过客观地与美国进行对比，就可以清楚了解我国低空空域资源状况。

　　我国青藏高原地区；新疆、甘肃、内蒙古沙漠、戈壁地区面积约占全国总面积的40%左右，这些区域要么海拔过高、要么地面无法提供生活保障条件，属于低空不可航区域。美国山地和荒漠等不可航区不足其全国总面积的20%。可见，我国可利用低空空域总面积要比美国小20%左右。

　　此外，我国东部人口分布集中，城市密集，经济发达，生活配套条件好，军、民航飞行活动多，通航飞行对于低空空域资源需求强烈；西部地区人口相对稀少，经济欠发达，军、民航飞行活动相对较少，通航飞行对低空空域需求也少，可利用空域资源相对丰富。因此，可利用低空空域资源需求情况与经济实力及人口分布类似，即东西部地区之间存在同步的严重不平衡性，空域资源与空域使用需求矛盾东部地区表现得尤为明显，这种不平衡在我国比美国表现得更为突出。

　　可见，我国低空可利用空域资源保有量与美国相比要少很多，且资源分布与资源需求极不平衡。

　　二、我国低空空域使用及管理情况

　　（一）空域使用方面

　　以美国为例，空域归国家所有，公民有平等使用权。仅7-8%的可航空域作为军航固定使用空域，25%的空域划给军方作为临时使用空域。临时空域由军方提出申请，联邦航空局批准，飞行后撤销。根据军方需要，联邦航空局设立若干特殊用途空域，包括禁区、限制区、作战区、警告区、告警区、射击区等。特殊空域一般设在海上、沙漠和山区等飞行活动稀少区域。美国空军共有5500架飞机，年飞行小时约120万小时，70－80％飞行小时在本土进行，海军/陆军有3500多架飞机/直升机。陆军大多本土飞行，海军大部分在海外基地飞行，海外军事飞行占总飞行量约30%。我国长期以来防御性战略决定了军事飞行活动全部在本土进行，因此，军事飞行与通航飞行在低空空域使用方面的矛盾显然要比美国大的多。

　　美国民航运输业和通用航空业发展相对平稳，空域使用需求总量保持基本稳定。我国民航运输业和通用航空业均在加速增长，对航线和空域资源需求也在飞速增加。此外，当前全球低空无人飞行器的飞速发展，给各国低空空域管理均带来很多新的挑战。

　　（二）空域管理体制方面

　　长期以来，防御性的军事战略决定了我国国土防空是空军的首要任务。在此背景下，《中华人民共和国飞行基本规则》明确规定，空军负责全国的飞行管制。依据职责分工，民航担负航路、航线及民用机场终端区的空中交通管制工作。据此，民用支线以上机场区域及相关的航路航线区域归民航管理，其它区域全部归军队管理。通用航空所使用的航空器以及通用航空活动所使用的机场均为民航管理，民航相关当局要为通用航空器、机场及从业人员进行认证管理，但通用航空器飞行所需使用航线和空域资源由军队相关航管部门审批，通航企业一旦有飞行活动，军队航管部门与该企业就形成了管理和被管理关系，而军队原则上没有管理民用航空企业的义务。军队空域管理部门的首要任务是保障空防安全，特别是空域安全。因此，这种空域管理模式的结果是军队对低空航空器用户无法实施有效管理，政策宣传、舆论推动和主观意志影响着此类管理效能。因军队空管部门担负保障空域安全职责，因空域飞行活动繁杂，包括民航运输、军队训练及演习、通航各类培训及作业、警航巡查、体育运动及娱乐、气象人工影响天气、地面炮射、航模及无人机等各类航空器的运行、试飞和验证等等，任务十分繁重，通航飞行保障只占其工作中很小部分。正是因为此，部分通航企业申报飞行计划得不到及时批复，对军队空管部门工作不理解，日积月累，产生抱怨情绪；军队空管部门因空域使用、特别是低空空域资源紧张，加之管理手段落后，对通航企业飞行需求保障感到压力很大。

　　（三）空域管理机制方面

　　美国是在联邦航空局主导下军民共管、协同使用空域。联邦航空局与军航各级均有密切合作和协调制度，划分空域时充分听取军、民航各方意见，制定空域使用原则，考虑国防需要，划设特殊用途空域，并要求军、民航平等使用空域，都应尽量减少占用空域时间，提高空域利用效率，互为对方飞行提供便利。因此，空域管理机制成熟，军、民航空域交叉使用或转换使用机制灵活，空域利用率高。我国是空军担负全国飞行管制任务，民航负责指定的航路、航线及机场终端区域的空域管理，军、民航各自使用空域相对独立，缺乏有效的空域转换使用机制，使用效能不高。

　　（四）空域管理手段方面

　　美国空管系统建设和改善兼顾军、民双方需求，统一规划、统一标准，分别建设，共同使用。低空空域监视手段多样，且重点区域保持监控覆盖。我国空管系统建设军、民分别规划和建设。中、高空空域管理与国际接轨，所采用通信、导航、监视等技术及设备基本与国际同步，管理能力及水平与发达国家相当；低空飞行环境建设刚刚起步，规划、建设和管理方向初步确立，通信、导航、监视等设备投入几乎为零，管理手段落后，制约了低空空域管理能力。

　　（五）空域管理人才培训方面

　　美国军、民航管制员培训、考核和颁发执照均按联邦航空局统一标准和规定执行，培训机构健全、合理，培训教材统一，教学设施先进，培训体系管理严格，淘汰率23%左右，培训结束由联邦航空局统一颁发执照。军航管制员由军航培训，与民航的课程设置、标准一致，但要求更严。我国军、民航管制员各自培训，教材和规范不一致，标准不一致，管制员执照得不到相互认可。由于长期分工不同，军、民航管制员能力素养侧重不一样，各有所长，很难相互承担对方工作。

　　（六）空域管理标准方面

　　美国军、民航管制部门和飞行人员执行统一的空中交通管制规则、标准、程序，使用统一的航空通话用语。同时，空域分为管制空域和非管制空域两大类，共六个小类，不同类型空域设有不同类型的使用和管理标准。通用航空主要使用非管制空域（G类空域），其管理目标是进行目视自由飞行。空域分类管理针对性强。同时联邦航空局有专门的空域运行协调和评估机构，对全国空域划设是否合理、空域使用是否高效进行评估，对军、民航空域使用矛盾进行及时沟通处理，空域使用效率高。我国军、民航空域资源分别管理，且各项管理规则和标准不完全一致。虽已确立了空域类型划设及管理目标，低空空域类型划设及管理标准正在拟定中。空域管理标准方面，当前各空域用户有空域属于自有资源、自主管理的模糊认识。

　　（七）机场布局方面

　　我国军、民航机场场址确立之初依机场平面间距规避相互飞行矛盾，机场本场空域相对独立，缺乏空域高低搭配的全盘考虑，没有机场间功能区分的空域协同布局，机场间空域矛盾多，空域资源浪费多，空域综合利用效能差。国外很多超大型国际机场临近区域布局有公务机机场或通用机场，协同运行，效果很好。以新加坡为例，国土面积仅600余平方公里，布局了国际机场、公务机机场、军用机场3各机场，且各自飞行量均比较大。

　　（八）空域使用者素养方面

　　航空发达国家低空飞行环境建设及使用周期较长，青少年受航空文化熏陶早，普及面广，航空文化氛围浓厚，这些成长起来的低空空域使用者自身航空素养较高，对空域管理及空域内规范飞行认识深刻，低空空域内自主飞行活动能够严格规范。我国由于航空文化宣传教育和不够普及，通航发展过快，配套的管理政策不够完善，一部分航空器初始使用者对空域使用报批路径不熟，擅自飞行；很多未注册身份的航空器使用者对正确使用低空空域认识不够，时常有“黑飞”或不按要求飞行现象发生，给低空空域管理带来很大压力。

　　（九）低空空域资源依赖性方面

　　上个世纪美国高速公路、高速铁路等陆路交通条件薄弱，无法与现在中国的陆路交通相比，因此，通用飞机作为一个重要交通工具，得到飞速发展，其阿拉斯加州的通航发展状况尤为突出，同时表明美国对低空空域资源依赖性比较强。我国由于高速公路及高速铁路的飞速发展，对比局部地区通航低空运输成本和便捷性不如高铁或高速公路，通用飞机低空短途客运和货运的市场潜力有限，对低空空域需求依赖性不强，但随着经济基础和人民物质文化水平的不断提高，个人娱乐、旅游、工农业作业、培训等低空飞行需求依然增长强劲；中、高空公务飞行市场持续强势增长。

　　三、结论

　　通过对比，不难发现，我国虽然国土面积相对较大，但可利用低空空域资源有限，且分布极不平衡，越是空域需求大的区域空域资源越紧张，同时，我国低空空域资源利用率低。因此，不能简单笼统地以美国和中国国土面积以及经济条件作为衡量两国通用飞机发展数量的直接标准，认为美国拥有22万余架通用飞机，我国国土面积与美国相当、经济体量接近美国一半，拥有美国近一半通用飞机数量的景象不久就会到来，从而得出结论我国通用航空迎来井喷式发展的结论，这种类比太盲目，不够客观，也极不负责任。

　　依据我国低空空域资源以及使用和管理现状看，我国国土面积相对比较大，决定了拥有相对较大的空间总量，即客观空域资源条件。与通航发达国家相比，结合我国通用航空器保有量，低空空域资源相对于当前通用航空活动对空域需求而言，比较丰富，比较乐观。因此，充分了解我国当前低空空域资源状况，对空域资源有针对性的精细化管理，改变当前空域需求增长、资源严重不平衡、空域管理和使用效能不足等问题，是当前我国低空空域管理改革的当务之急。

　　各级政府在规划通用机场、布局通航产业之前要充分认识当地可利用低空空域资源情况，结合通航市场资源状况，寻找空域条件允许、发展空间充沛的区域，项目选择要尊重客观规律，不做盲目决策。我国西北部地区利用现有较充沛的空域资源，构建更多通用机场，筑巢引凤，吸引通航企业投资。计划在通航领域投资企业要掌握我国低空空域资源分布情况，在低空空域资源相对比较丰富的地区投资空域依赖性强的通航项目，合理利用有限低空资源。比如，在陕、甘、宁、新、内蒙古等西北部地区建设飞行训练基地，投资飞行培训类项目就比较合理。

　　作者简介：

　　（高理亭：西安阎良国家航空高技术产业基地通用航空产业管理办副主任；陕西西北通用航空协会秘书长；西安通用航空产业发展集团总经理）

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